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政府会计核算新模式,财政部解读政府会计准则

文章作者:必发娱乐手机版 上传时间:2019-05-06

政府综合财务报告是政府财务信息的载体,报告的形成和质量有赖于权责发生制政府会计核算体系提供的信息内容。我国目前的政府会计体系由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计构成,在总预算会计和行政单位会计中采用收付实现制会计基础,事业单位会计中也以收付实现制基础为主。从功能性质来看,主要是预算会计功能,财务会计功能非常薄弱。这样的政府会计体系无法适应编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求,因此,改革现有的政府会计核算体系是建立权责发生制的政府综合财务报告制度的前提条件。

财政部日前发布的《政府会计制度———行政事业单位会计科目和会计报表(征求意见稿)》(下称“《政府会计制度(征求意见稿)》”),标志着我国政府会计核算标准体系建设有了进一步的发展。

为了积极贯彻落实党的十八届三中全会精神,加快推进政府会计改革,构建统一、科学、规范的政府会计标准体系和权责发生制政府综合财务报告制度,2015年10月23日,楼继伟部长签署财政部令第78号公布《政府会计准则——基本准则》(以下称《基本准则》),自2017年1月1日起施行。近日,财政部有关负责人就《基本准则》有关问题回答了记者提问。

改革现有的政府会计核算体系,必须按照编制权责发生制政府综合财务报告的要求,在继续完善预算会计功能的同时着重扩展政府财务会计的功能,采用适当程度的权责发生制基础,整合和规范财政总预算、行政单位、事业单位等不同会计系统的核算内容与方法。

在《政府会计准则———基本准则》(下称“《基本准则》”)明确的“双功能、双基础、双报告”的原则基础上,《政府会计制度(征求意见稿)》通过会计科目和报表的设计,力图达到预算会计和财务会计的功能适度分离又相互衔接,体现了我国政府会计体系改革的重要创新,受到业内人士广泛关注。

问:请介绍一下制定出台《基本准则》的背景。

必发娱乐手机版,近几年来,我国的事业单位会计制度和行政单位会计制度已经进行了不同程度的改革,例如在部分事业单位会计制度中加强了权责发生制基础的应用等,但是由于改革时还没有充分考虑到政府综合财务报告的要求,仍然存在很大的不适应性。因此在建立权责发生制的政府综合财务报告制度时,应首先着手政府会计核算体系的改革。

“该制度征求意见修改完善以后,将为编制权责发生制的政府综合财务报告提供扎实有效的会计核算基础。”中国财政科学研究院研究员陈穗红说。

答:多年来,我国在政府会计领域实行的是以收付实现制为核算基础的预算会计标准体系,主要包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则制度等。这一体系是适应财政预算管理的要求建立和逐步发展起来的,为财政资金的运行管理和宏观经济决策发挥了重要的基础性作用。然而,随着经济社会发展,预算会计标准体系难以适应新形势新情况的需要,主要表现为:一是不能如实反映政府“家底”,不利于政府加强资产负债管理;二是不能客观反映政府运行成本,不利于科学评价政府的运营绩效;三是缺乏统一、规范的政府会计标准体系,不能提供信息准确完整的政府财务报告。近年来,全国人大代表、有关专家等纷纷呼吁,要求加快推进政府会计改革,建立能够真实反映政府“家底”、绩效及预算执行情况的政府会计体系,审计署也提出了相关建议。与此同时,国际上一些发达国家都不同程度地进行了权责发生制政府会计改革,取得了较好的效果。

在我国政府会计新旧核算体系和新旧核算方法转换的过程中,要充分考虑到行政事业单位会计从业人员专业素质水平的局限性,为了保证财务报告信息的质量,除了需要政府会计准则作为原则性、指导性的制度以外,可对实务操作进行具体指导的具体制度或指南性文件也是必不可少的。改革方案中,把政府会计准则委员会的建立和政府会计准则的制定工作排在改革时间表的前列是十分正确的。

三方面凸显创新

党的十八届三中全会《决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署,新《预算法》也对各级政府财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告提出了明确要求。2014年12月,国务院批转了财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(国发[2014]63号,以下称《改革方案》),确立了政府会计改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤和组织保障。《改革方案》提出,权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革,其前提和基础就是要构建统一、科学、规范的政府会计准则体系,包括制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南和健全完善政府会计制度,其中,制定出台《基本准则》是《改革方案》确定的2015年应完成的一项重要任务。

我国以往的行政事业单位会计核算一直以预算会计功能为主,兼有部分财务会计功能,存在着会计功能不清、财务会计功能薄弱的弊端,难以为编制权责发生制的政府综合财务报告提供核算基础。

财政部高度重视政府会计准则建设工作,多年来,在推动政府会计理论研究、开展国际经验交流、人才培养等方面开展了一系列工作,并通过行政事业单位会计准则制度修订、政府会计改革试点等,为政府会计准则体系建设奠定了坚实的基础。

因此,改造原有的政府会计体系,加强政府财务会计功能并处理好预算会计与财务会计之间的关系,成为此次政府会计核算模式改革的关键内容。

问:制定出台《基本准则》有什么重要意义?

《政府会计制度(征求意见稿)》建立了预算会计(以反映预算执行情况为目标的会计核算)和财务会计(以反映财务状况为目标的会计核算)适度分离又相互衔接的会计核算新模式。

答:制定出台《基本准则》,是财政部积极贯彻落实党的十八届三中全会精神和《改革方案》的重要成果,是全面深化财税体制改革的重要举措,对于构建统一、科学、规范的政府会计准则体系具有重要的基础性作用,在我国政府会计改革进程中具有重要的里程碑意义。

陈穗红认为,这一创新模式主要体现在三个方面。

一是有利于规范政府会计核算,提高政府会计信息质量。《基本准则》继承了多年来我国行政事业单位和财政总预算会计改革的有益经验,吸收了当代政府会计理论研究的最新成果,反映了当前政府会计改革发展的内在需要,体现了国际公共部门会计概念框架的发展动态,从不同角度明确了政府会计标准体系中需要解决的基本问题、基本原则和方法,构建起了统一、科学、规范的政府会计概念体系,为整合现行政府预算会计制度体系,建立国家统一的政府会计标准体系奠定了基础,有利于规范各级政府、各部门、各单位的会计核算,提高政府会计信息的可靠性、全面性、相关性、可比性、及时性和可理解性。

第一,在政府会计科目设置上,依照《基本准则》确定的预算会计和财务会计的不同会计要素,《政府会计制度(征求意见稿)》分别进行设置和细化,设置了资产、负债、净资产、收入、费用财务会计要素类账户,以及预算收入、预算支出、预算结余预算会计要素类账户。使得预算会计和财务会计的功能得到分离,并加强和改善了财务会计功能。

二是有利于夯实财政管理基础,建立现代财政制度。《基本准则》在完善现行政府预算会计功能的同时,强化政府财务会计功能,在政府会计核算中引入权责发生制原则,对资产、负债等会计要素的概念、信息质量特征,都做出了重新界定、提出了新的要求,从而保证政府资产、负债等信息得以如实记录、完整反映,有利于全面反映政府财务状况,有利于进一步加强政府的资产管理和控制债务风险,有利于健全预算管理基础,对于建立全面规范、公开透明的现代预算制度,促进财政可持续发展,具有重要的基础性作用。

第二,通过采取对纳入部门预算管理的现金收支进行“平行记账”的方法,以及对财务会计的净资产要素与预算会计的预算结余要素保持衔接,建立了两种会计核算功能之间的联系。

三是有利于准确反映政府运行成本,科学评价政府绩效。《基本准则》按照权责发生制原则规范了收入和费用要素,在政府财务报告中引入成本、绩效等先进理念,能够合理归集、反映政府的运行费用和履职成本,科学评价政府、部门、单位等耗费公共资源、成本边际等情况,有利于建立并有效实施预算绩效评价制度,为科学开展考评政府绩效提供扎实有效的信息基础。

第三,在报表设计上,根据决算报告和财务报告的不同功能设计了不同的报表。其中,决算报表反映政府会计主体的预算执行信息,财务报表反映政府会计主体的财务信息。同时,又通过编制“预算结余与净资产变动差异调节表”,揭示财务报表数据信息与决算报表数据信息之间的内在联系。

四是有利于提升政府工作透明度,促进国家治理能力的现代化。《基本准则》确立了政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计体系,要求政府会计主体同时提供决算报告和财务报告,能够全面、清晰反映政府预算执行信息和财务状况,显著提升财政透明度,满足权力机关、社会公众等对政府财政财务信息全面性、准确性和及时性的需求,从而有利于进一步规范政府行为和提高政府决策能力,促进国家治理能力的现代化。

由于该模式集中体现在设置了8个会计要素类的会计账户体系,以及预算会计账户和财务会计账户各自平衡记账的核算方式,因此,人们将其简称为“八要素”核算模式。

问:制定《基本准则》遵循了哪些原则?

中国人民大学商学院副教授王彦发现,《政府会计制度(征求意见稿)》对单位的所有经济业务都以权责发生制为基础进行财务会计记账,记账时在5个财务会计要素类账户之间进行平衡记账;同时,对涉及预算收支的业务,还以收付实现制为基础进行预算会计记账,记账时在3个预算会计要素类账户之间进行平衡记账。编制会计报表时,根据财务会计账户数据编制反映财务状况的会计报表(如资产负债表和收入费用表);根据预算会计账户数据编制反映预算执行情况的会计报表(如预算收入支出表)。这样,使财务会计核算与预算会计核算在很大程度上相对独立、各自分开。

答:在制定《基本准则》过程中,主要遵循了以下原则:

王彦告诉记者,《政府会计制度(征求意见稿)》建立的新核算模式并不是将财务会计与预算会计彻底分开,变成两个互不相干的会计核算系统,而是保持了两者之间的相互衔接。这种相互衔接表现在:第一,对于绝大部分涉及现金资产变动的业务,财务会计和预算会计同时记账,记账依据是同一的;第二,在财务会计的净资产要素中设置了限定性净资产项目,该项目与预算会计的预算结余要素项目(除了非财政拨款结余)保持一致;第三,设置了预算结余与净资产变动差异调节表,将收付实现制基础的预算结余(预算会计报表项目)调整为权责发生制基础的净资产(财务会计报表项目),建立了财务会计报表与预算会计报表的衔接通道,形成包含财务会计报表和预算会计报表的完整报表体系。

一是坚持目标、理清思路。《改革方案》提出,在建立健全政府会计核算体系时,要推进政府财务会计与预算会计适度分离并相互衔接,在完善预算会计功能基础上,增强政府财务会计功能。《基本准则》的制定思路完全遵循了《改革方案》的要求,先构建政府会计的基本框架,以后再逐步完善整个体系。

落实政府会计的双重功能

二是立足国情、借鉴国际。在充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上,吸收了我国企业会计准则的改革经验,借鉴了国外有关政府会计改革的最新理论成果。

“‘八要素’核算模式可以全面照顾财务会计核算和预算会计核算要求,使这两种核算更加充分,提供全面、及时的财务会计信息和预算会计信息,真正落实政府会计的双重功能。”王彦说。

三是继承发展、改革创新。充分吸收现行行政单位会计制度、事业单位会计准则制度和财政总预算会计制度中已被实践证明行之有效的内容,坚持理论和制度创新,强化财务会计功能,准确反映财务会计信息。同时,注重与预算管理等要求相衔接、相协调。

“八要素”核算模式的创新是相对于“五要素”核算模式而言的。自1998年开始至今,我国行政事业单位会计核算模式均属于“五要素”核算模式,设置收入、支出、资产、负债、净资产五类会计账户,核算时在预算会计账户(收入、支出)和财务会计账户(资产、负债、净资产)之间进行平衡记账。

四是科学立法、公开透明。严格遵循部门规章和会计标准制定程序,按照立法计划形成征求意见稿之后,广泛征求意见,并通过召开专家座谈会、立法论证会等形式听取专家意见,对意见比较集中的问题进行了反复论证和深入沟通,直到达成共识。

王彦认为,“五要素”核算模式在很大程度上将预算会计核算和财务会计核算混在一起,造成了“五要素”核算模式的天然缺陷:由于预算会计和财务会计核算基础不同,在核算中要么偏重于收付实现制基础的预算会计核算,从而漏掉了财务会计的很多资产负债核算;要么偏重于权责发生制基础的财务会计核算,从而使预算会计的收入支出核算在时间上错前错后,或者不能进行预算收支的核算。

问:《基本准则》在政府会计标准体系中的地位和作用是什么?

而“八要素”核算模式通过预算会计账户和财务会计账户各自平衡记账,彻底屏蔽了不同基础的预算会计核算和财务会计核算之间的相互干扰。

答:根据《改革方案》,我国的政府会计标准体系由政府会计基本准则、具体准则及其应用指南和政府会计制度组成。基本准则主要对政府会计目标、会计主体、会计信息质量要求、会计核算基础,以及会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等做出规定。具体准则主要规定政府发生的经济业务或事项的会计处理原则,具体规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认、计量和报告。应用指南主要对具体准则的实际应用作出操作性规定。政府会计制度主要规定政府会计科目及其使用说明、会计报表格式及其编制说明等,便于会计人员进行日常核算。

陈穗红分析说,通过政府会计核算体系两大功能的分工协调,决算报告和财务报告信息相互补充,可以更加全面地反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息,提高财政透明度,更好地满足政府会计信息使用者的需求。

《基本准则》作为政府会计的“概念框架”,统驭政府会计具体准则和政府会计制度的制定,并为政府会计实务问题提供处理原则,为编制政府财务报告提供基础标准。

创建“八要素”核算模式被认为是我国政府会计改革的大胆探索。“它强化和完善了政府财务会计功能,可以为编制权责发生制的政府综合财务报告提供有效的核算基础。”陈穗红说。

问:请介绍一下《基本准则》的主要内容。

另外,“八要素”核算模式为将来政府会计开展成本会计核算打下基础。王彦分析认为,为了反映政府提供公共服务的绩效,必须进行政府单位活动的成本核算。成本的核算要以费用核算为前提,“八要素”核算模式恰恰提供了政府成本会计核算必需的前提。

答:《基本准则》共六章62条。

当然,“八要素”核算模式在保障决算信息和财务信息全面性的同时,还尽量简化了会计核算方法,以便于行政事业单位会计人员的理解和实务操作。业内人士一致认为,这有利于保证政府会计改革后的信息质量和减少改革阻力。

第一章为总则,规定了立法目的和制定依据、适用范围、政府会计体系与核算基础、基本准则定位、报告目标和使用者、会计基本假设和记账方法等。

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第二章为政府会计信息质量要求,明确了政府会计信息应当满足的7个方面质量要求,即可靠性、全面性、相关性、及时性、可比性、可理解性和实质重于形式。

 

第三章为政府预算会计要素,规定了预算收入、预算支出和预算结余3个预算会计要素的定义、确认和计量标准,以及列示要求。

第四章为政府财务会计要素,规定了资产、负债、净资产、收入和费用5个财务会计要素的定义、确认标准、计量属性和列示要求。

第五章为政府决算报告和财务报告,规定了决算报告、财务报告和财务报表的定义、主要内容和构成。

第六章为附则,规定了相关基本概念的定义,明确了施行日期。

问:《基本准则》有哪些重大制度理论创新?

答:《基本准则》是多年来我国政府会计理论研究和改革成果的重要体现,其重大制度理论创新主要有以下几点:

一是构建了政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算体系。相对于实行多年的预算会计核算体系,《基本准则》强化了政府财务会计核算,即政府会计由预算会计和财务会计构成,前者一般实行收付实现制,后者实行权责发生制。通过预算会计核算形成决算报告,通过财务会计核算形成财务报告,全面、清晰反映政府预算执行信息和财务信息。

二是确立了“3 5要素”的会计核算模式。《基本准则》规定预算收入、预算支出和预算结余3个预算会计要素和资产、负债、净资产、收入和费用5个财务会计要素。其中,首次提出收入、费用两个要素,有别于现行预算会计中的收入和支出要素,主要是为了准确反映政府会计主体的运行成本,科学评价政府资源管理能力和绩效。同时,按照政府会计改革最新理论成果对资产、负债要素进行了重新定义。

三是科学界定了会计要素的定义和确认标准。《基本准则》针对每个会计要素,规范了其定义和确认标准,为在政府会计具体准则和政府会计制度层面规范政府发生的经济业务或事项的会计处理提供了基本原则,保证了政府会计标准体系的内在一致性。特别是,《基本准则》对政府资产和负债进行界定时,充分考虑了当前财政管理的需要,比如,在界定政府资产时,特别强调了“服务潜力”,除了自用的固定资产等以外,将公共基础设施、政府储备资产、文化文物资产、保障性住房和自然资源资产等纳入政府会计核算范围;对政府负债进行界定时,强调了“现时义务”,将政府因承担担保责任而产生的预计负债也纳入会计核算范围。

四是明确了资产和负债的计量属性及其应用原则。《基本准则》提出,资产的计量属性主要包括历史成本、重置成本、现值、公允价值和名义金额,负债的计量属性主要包括历史成本、现值和公允价值。同时,《基本准则》强调了历史成本计量原则,即政府会计主体对资产和负债进行计量时,一般应当采用历史成本。采用其他计量属性的,应当保证所确定的金额能够持续、可靠计量。这样规定,既体现了资产负债计量的前瞻性,也充分考虑了政府会计实务的现状。

五是构建了政府财务报告体系。《基本准则》要求政府会计主体除按财政部要求编制决算报表外,至少还应编制资产负债表、收入费用表和现金流量表,并按规定编制合并财务报表。同时强调,政府财务报告包括政府综合财务报告和政府部门财务报告,构建了满足现代财政制度需要的政府财务报告体系。

问:《基本准则》的实施将对行政事业单位财务和会计管理带来哪些显著变化?

答:《基本准则》是政府会计领域一次重大的制度变革,实施《基本准则》对于行政事业单位(以下称单位)财务和会计管理将带来以下显著变化:

一是将进一步规范单位会计行为,提高会计信息质量。《基本准则》要求按收付实现制对预算收入、预算支出和预算结余进行会计核算,按权责发生制对资产、负债、净资产和收入、费用进行会计核算,同时对各个会计要素的确认、计量和列示等提出了原则性要求,对会计信息质量提出了明确的标准,有助于行政事业单位对各项经济业务或事项进行全面、规范地会计处理,不断提升单位会计信息质量。

二是将夯实单位财务管理基础,提升财务管理水平。实施《基本准则》,有助于单位贯彻落实国家各项预算管理要求,规范收支行为,夯实预算管理的基础,建立健全预算管理制度;有助于单位严格落实有关国有资产管理的规定,全面、真实反映增量和存量资产的状况,夯实单位资产管理的基础,完善控制国有资产流失的管理制度,提高单位国有资产管理的绩效;有助于单位严格落实有关财务管理规定,增强公共管理意识,实现资金、资产和资源的科学合理配置,防范和化解财务风险,促进单位持续健康发展。

三是将准确反映单位运行成本,科学评价单位绩效。《基本准则》要求单位按照权责发生制原则核算各项耗费,如计提固定资产折旧费用、无形资产摊销费用等,并要求编制收入费用表,合理归集、反映单位的运行费用和履职成本,从而有助于科学评价单位耗费公共资源、成本边际等情况,建立并有效实施预算绩效评价制度,提升单位绩效评价的科学性。

四是将全面反映单位预算执行信息和财务信息,提高单位财务透明度。《基本准则》要求单位在编制决算报告的同时,还要编制包括资产负债表、收入费用表和现金流量表在内的财务报告,全面反映单位的预算执行情况和财务状况、运行情况和现金流量等。各部门还要按规定合并所属单位的财务报表,编制部门合并财务报告,全面反映部门整体财务状况,并按照规定进行审计和公开。《基本准则》的实施,将显著提升单位财务透明度。

问:各地区、各部门、各单位应当如何贯彻实施《基本准则》?

答:《基本准则》相对于现行的预算会计制度 ,在会计理念、核算基础、会计处理原则和报告披露要求等诸多方面都有较大的变化,要求各单位充分认识《基本准则》发布实施的重要意义,高度重视,强化领导,精心组织,积极做好贯彻实施工作。

一是要强化单位负责人的责任意识,制定详细的实施方案,明确目标,落实责任,加强监督,确保认识到位、组织到位、人员到位、工作到位。

二是要组织好《基本准则》的学习、宣传和培训工作,确保单位财会及相关人员全面理解《基本准则》,准确掌握《基本准则》的精神、原则和各项具体规定。

三是要加强单位会计信息系统建设,结合政府具体会计准则和政府会计制度的出台,及时调整和更新会计信息系统。

四是要规范和加强单位预算管理、财务管理和资产管理,扎实开展资产清查工作,积极推进预算绩效管理和绩效评价工作。

此外,要以《基本准则》实施为契机,进一步重视和加强单位内部控制建设,使之成为管控风险、防范舞弊、提高会计信息质量、保证资产安全完整的“防火墙”,确保《基本准则》及其相关具体准则和制度的顺利实施。

问:《基本准则》于2017年1月1日起开始施行,财政部打算如何安排贯彻和执行?

答:《基本准则》自2017年1月1日起施行,为了贯彻落实好《基本准则》,下一步,我们将积极采取措施抓好以下工作:一是广泛开展《基本准则》的宣传培训工作,引导各级政府、各部门、各单位的领导和会计人员准确理解和认识权责发生制政府会计改革的重大意义和深刻内涵,准确把握《基本准则》的各项规定和精神实质。

二是根据《基本准则》加快制定出台政府会计具体准则和政府会计制度,建立健全政府会计标准体系。

三是积极贯彻落实《改革方案》,加快制定出台政府财务报告编制办法和操作指南,修订完善相关财务制度,落实相关配套措施等,保证《基本准则》及其相关会计准则制度的顺利实施。

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